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领导干部必须牢固树立法治思维

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2019年08月22日 09:18:31
来源: 《红旗文稿》2019/16 作者: 周叶中

  在依法治国基本方略指引下,我国社会的法治氛围正在形成。在影响我国法治环境的众多要素中,领导干部的法治思维对法治发展,以至于对协调推进“四个全面”战略布局都具有举足轻重的作用。正因为如此,习近平总书记在2015年2月2日省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神、全面推进依法治国专题研讨班开班式上的重要讲话中指出,各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”;要求领导干部要做尊法学法守法用法的模范;强调领导干部谋划工作要运用法治思维,处理问题要运用法治方式,说话做事要首先考虑一下是不是合法。

  对于领导干部的法治思维和法治素养,习近平总书记曾多次予以强调。2018年3月10日,他在参加十三届全国人大一次会议重庆代表团审议时指出:“我们的党政领导干部都应该成为复合型干部,不管在什么岗位工作都要具备基本的知识体系,法律就是其中的基本组成部分。”这一论断再次重申了领导干部必须培养法治思维的要求。习近平总书记还曾引用韩非子的格言强调:“奉法者强,则国强,奉法者弱,则国弱。”可以说,提高党员干部特别是领导干部的法治修养,培养领导干部的法治思维,既是一个关涉法治发展的法律问题,更是一个关涉增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的政治问题。

  一、法治思维:法治的软件

  法治是一个历久弥新的话题。早在古希腊时期,亚里士多德对于法治的经典定义即为人们所熟知:“已制定的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”后世将其概括为“良法之治”。此后在两千多年的时间里,法治的定义处于不断丰富和发展的过程之中。我国自将“依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法之后,国家的法治建设取得长足进步。然而,法治不是机械的制度模型,也不是写在纸面上的苍白文字,它是“活的法律”在社会生活中的再现,是制度在国家与社会环境中的有效运转。因而,法治所考验的并非人们认知法律的能力,而更多的是考验人们理解法律和信仰法律的基本素养。

  法治是人类实现自我治理的系统工程,其构成要素十分复杂。但从总体上说,不外乎两个方面:其一为法治的硬件;其二为法治的软件。如我们所知,人类智慧所凝结的一切技术手段和工具,几乎都离不开硬件及其运转方法两个组成部分。在现代资讯时代,作为基础终端的计算机以CPU、硬盘、外设等作为硬件,也以操作系统、程序作为其软件。面向未来的人工智能既离不开基础硬件条件,包括芯片、机械构造和大数据资源,也离不开核心的软件条件,即算法。法治是人类社会发展的一种必然,其正常运转同样以硬件和软件的共同协作作为其基本条件。所谓法治的硬件,包括立法制度、法律体系、司法机关等作为法治制度支撑的基础设施,在一般情况下,可以将法治的硬件统称为“法制”。而法治的软件,则包括立法的精神和原则、法律解释方法、法治信仰等让各类法治基础设施得以运转的方式、方法和手段。在法治软件、硬件兼备的情况下,“法制”才能转化为“法治”。法治思维,即依据法律的基本精神、基本原则和具体规范来观察社会、思考社会和引领社会发展的思维模式,无疑属于法治的软件。

  法治的硬件与软件,如同车之两轮、鸟之两翼,缺一不可。若没有法治的硬件,法治便是无源之水、无本之木;若没有法治的软件,法治即是机械的制度架构,虽然能够存在,但其运转效果可能会与人们的制度期待大相径庭。新中国成立后,我国的法制建设以制度建设,即构建法治硬件环境为第一要务,彼时的首要任务为“有法可依”。自1954年宪法颁布之后,我国法制建设开始起步,国家制定了一系列重要法律,初步形成有法可依的基本格局。然而,从50年代后期一直到70年代中后期,国家法制建设出现原地踏步、甚至大幅度倒退的现象。究其原因,即是只有法治之表层建构,而无法治之精神实质使然,以致后来导致法制废弛的结果。改革开放之初,在原有的法制废墟上重建社会主义法制体系,成为国家的重要发展指标之一。经过多年的努力,我国社会主义法制体系已宣告完成,法治的硬件已足以全面支撑法治的发展愿景。在此基础之上,我们党提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略,从而明确将法制和法治予以区分,彰显了我们党对法治命题的深刻理解。

  法制与法治的区别,体现了基础设施与制度期待之间的辩证关系。我国一开始对法制的强调,是在国家治理过程中,将法律制度视为治国的基本手段,而在进入20世纪末之后,人们对法治提升公平正义、法律至上、人民幸福等的期待,逐渐成为共识。人们不再满足于机械地制定法律和执行法律,而是希望法律在运转过程中,更能体现人民的意志,更能体现法治化的思维方式,更能实现法律的各种价值诉求。也唯有如此,冷冰冰的法律制度才可能成为人民认同和遵守的对象,从而具有生活的气息和应有的温度。

  二、领导干部法治思维的养成与法治发展的愿景

  法治是一项系统工程,是关涉国计民生、国家长治久安的重大命题。在法治发展和法治国家建设过程中,领导干部法治思维的养成尤为重要。

  法治,并非一人之治,也并非某些人的法治,它是涉及每一个人的全面法治。在法治建设过程中,每个人都有其使命和意义。然而,在我国的整体环境中,领导干部的法治思维显得尤为关键。其原因在于:

  首先,我国的法治建设以“坚持党的领导”作为首要原则,领导干部的法治思维和法治素养,直接关涉法治的实践效果。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义法治最根本的保证。领导干部是掌握和运用公权力的人,是全面依法治国的组织者、推动者和实践者。领导干部行使公权力的特性,决定了领导干部必须具有法治思维。对此,习近平总书记强调:“领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”

  其次,领导干部法治思维的养成,是守初心、担使命的必然要求。党的十九大报告指出:“不忘初心,方得始终。中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。这个初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力。”守初心、担使命,就要牢记“全心全意为人民服务”的宗旨。习近平总书记强调,“任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。反腐倡廉建设,必须反对特权、特权现象。共产党员永远是劳动人民的普通一员,除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”中华人民共和国成立70年来,我们党与腐朽思想进行了坚决的斗争,取得了令人瞩目的成就。但这种思想在社会生活的各个方面仍有孑遗,“门难进,脸难看,事难办”的封建衙门作风和威福自用的官僚风气就是其中一种。对于这种陈年痼疾,尽管加强道德和理想教育十分重要,但制度建设的作用也不容忽视。将领导干部所行使的公权力暴露在公众监督之下,则领导干部不敢任性妄为;以法律制度约束领导干部的言行举止,则领导干部必须依法办事,而无法看人办事、看菜吃饭。在法治的轨道上,领导干部依照法治思维行使权力,就能保持法律“秉民意而生,依民意而行”的基本特性。

  第三,领导干部对法治的态度,决定了我国法治建设的高度。作为行使国家权力的领导干部和国家工作人员,其行为能否符合法治的精神实质,决定了法治的高度。这是因为,一方面,法治从一开始就具有约束公权力的基本特性,就要求国家公职人员在行使公权力时符合法治的基本要求。习近平总书记谆谆告诫:“各级领导干部都要牢记,任何人都没有法律之外的绝对权力。”足见法治对于领导干部的约束作用。另一方面,经过多年努力,我国法制建设虽然取得很大成效,但同人民期待相比,同社会发展需求相比,还有不少差距,不懂法、不守法的现象随处可见。在这种客观背景下,各级领导干部带头尊法、学法、守法,运用法治思维处理国家与社会的各种事务,能够在很大程度上提升人民群众对法律的信任,从而构建全民尊法、学法、守法、用法的法治氛围,为实现“信仰法律”打下坚实的基础。

  三、领导干部法治思维的培养方式

  鉴于领导干部的法治思维和法治素养对于法治建设的重要性,如何提升领导干部的法治素养,培养其法治思维,就成为一个需要深入探讨的理论与实践问题。

  领导干部应在深入学习法治理念、增强对法治精神的认知过程中提升法治思维水平。要培养法治思维,就需要从内心深处提升对法治的认知。虽然在当代中国,“依法治国,建设社会主义法治国家”的理念已深入人心,但不论在人民群众中,抑或是在领导干部中,法治素养不足的现象仍然存在。习近平总书记强调,领导干部应当“做学法的模范,带头了解法律、掌握法律”。但对于法律的理解,仅仅是培养法治思维的第一步,知晓法律规范的规定只是基础条件,领导干部还需更深入地学习与理解公平、正义等深藏于宪法和法律背后的精神实质。中国古语有云,“宪律制度必法道。”所谓道,即是法律背后的价值诉求。习近平总书记强调:“促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求。”实现这种价值追求,才是培养法治思维的基本方向。但在实践中,一些领导干部往往只是机械地遵照法律的规范来行使权力,却不能理解法律的诸多价值,因而时常出现表面合法、实际上违反法律精神的现象。领导干部应从法治的全局出发,加强学习,深化认识,把握法律的基本精神,遵法、守法、用法,唯此方能在真正意义上实现法治的愿景。

  领导干部应在带头遵守法律规范、践行法治精神和法治理念过程中提升法治思维水平。领导干部带头遵守法律规范,是其法治思维的基本要求。从法治政府的角度来说,领导干部应当在实体规范和程序规范两个方面,对自己提出更高的要求。

  就实体规范而言,领导干部应当严格恪守不越权的基本法则。法治政府建设对国家机关提出了多重要求,尤其是对行政机关来说,合法行政至关重要。行政机关应当在法律规定的范围内行使权力,不得行使超越法律的权力,是合法行政的基本要求。各级行政机关的工作人员当然必须遵守这一原则,但领导干部由于其自身的权力和职责相对于普通工作人员更为重要,因而对其权力的限制和约束也应当更为严格。

  首先,领导干部有权不可任性。“事不中法者,不为也。”对于领导干部而言,这一原则更为重要。它意味着领导干部在行使权力时,必须严格将自己的权力限制在法律所允许的范围之内,而不能在行使权力时违背法律的规范和原则,更不能有任何超出法律的权力。领导干部在处理国家机关和社会组织、公民的关系时,应根据“大道至简”的原则,减少对社会、市场和公民生活的干预,让公权力备而不用;在处理自己与国家机关工作人员的关系时,也应尽量减少对其工作的干预,并确保其依法行使。这一点对于司法机关尤为重要。目前我国不少地方开展的“以法官、检察官为中心”的司法改革方向,正是为了减少领导干部的干预,实现个案中的公平与正义。

  其次,领导干部必须严格依照法律的明确规定进行决策。习近平总书记强调:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”因此,领导干部应当克制自己的政绩冲动,在作出决策之前应对决策进行合法性审查和评估,避免违反法律的现象出现。

  就程序规范而言,领导干部也应在决策过程中遵守法律的明确规定。一般的程序性规范主要约束普通工作人员,对领导干部的法律约束,主要体现在原则层面。根据我国有关法律的规定,领导干部在作出决策之前,其决策需要受不同类型程序的约束。例如,领导干部应该践行民主决策,一方面在内部决策过程中,深入听取本单位工作人员的各种意见;另一方面在外部决策过程中,应当通过听证会、专家论证会等形式,广泛吸纳民众参与、听取民众意见等。

  从总体上说,领导干部在遵守法律规范时,应当发挥模范带头作用。领导干部肩负领导和推进各部门法治建设的重要职责,自然应以身作则,率先垂范。“火车跑得快,全靠车头带。”领导干部具有法治思维,其他人员也会在其引领之下养成法治思维;反之,若领导干部不能言行举止皆本乎法治,那么整个部门的法治也往往无法实现。习近平总书记强调:“各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,不要去行使依法不该由自己行使的权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”

  领导干部还应在提升遵守法律精神和原则的宏观视界过程中自觉培养法治思维。从实践层面来说,领导干部可从以下几方面提升其对法律的认知,从而实现实质意义上的法治。

  首先,正确处理行使公权力和保障公民权利的关系。习近平总书记强调,“要处理好维稳和维权的关系,要把群众合理合法的利益诉求解决好,完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度,强化法律在化解矛盾中的权威地位,使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”领导干部依法办事是分内之事,其行为符合法律规范,也是依法治国题中应有之义。实践中,一些领导干部仅仅机械地理解和依据法律的明确规范办事,在触及人民利益问题时,往往以法律作为推诿责任的借口,并最终造成不可收拾的后果。我国曾经出现过多次因地方政府决策不够严谨而导致的群体性事件。其中有些地方政府的决策虽然在程序上是合法的,但因未能兼顾人民群众的利益诉求,因而引发群体性事件。对此,领导干部应当心存警示,在作出决策时,应兼顾决策目标的实现和人民群众利益诉求。

  其次,正确处理权力行使过程中的合法性和合理性问题。除了在决策过程中审慎考量人民群众的利益诉求之外,领导干部还应当考虑其行为的合法性和合理性问题。合法行政和合理行政是行政法的基本原则,两者之间在一定情况下有可能产生冲突。简而言之,合法的行为未必合理,合理的行为未必合法。领导干部和行政机关在作出决策之时,除应遵守法律的明确规范之外,还应从法律精神和原则的高度出发,让合法的行为同时兼具合理性。为此,行政机关及其领导干部需要恪守行政法上的比例原则,以最小的代价作出合法的行政行为;也应在决策过程中吸纳民众的意见,提升合法行政行为的合理性。与要求公权力行为合法相比,要求公权力行为合理是一个更高的要求,也是一个更加符合法治思维的要求。毕竟,仅仅在表面上符合法律规范并不是一件难事,而在深层次上让公权力行为与法治的精神与原则相契合,则需要更高层次的法治修养。

  最后,恪守诚信原则,维护政府诚信。对于各级领导干部来说,维护政府诚信,就要恪守法治的基本原则。在实践中,可行的做法包括:维护政策的连续性,不随意更改政策;对具有法定裁量空间的事项,制定切实可操作性的裁量基准;保护人民群众的信赖利益;法律和政策不溯及既往;等等。

  总之,在国家法治建设过程中,领导干部的作用不可忽视,其意义也将在未来的法治图景中逐步凸显。

  (作者:武汉大学副校长、教授)

  责任编辑:高天鼎

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